乡镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关，是广大群众参与管理国家和社会事务，行使当家作主权利的基本形式和途径。乡镇人大工作的现状，直接关系到依法治国基本方略在基层的实施和民主政治建设的进程。尽管《地方组织法》、《四川省乡镇人大主席团工作条例》（以下简称《主席团条例》）对乡镇人大行使的职权作了13项和9项明确规定。但是，在实践中，乡镇人大工作往往处于一种尴尬境地，制约和影响着乡镇人大职能的充分发挥。笔者在基层工作多年，也曾在人大这个岗位上担任过乡镇人大秘书，人大工委委员，人大联络员职务，实现了由党委书记兼任乡镇人大主席到任专职人大主席，从专职人大主席再到县人大机关工作的角色转变，亲身感受到基层人大在推进民主法制建设进程，促进地方经济发展中发挥了重要作用，但也同样感受到基层人大在工作中的困难和尴尬。本文拟就新时期乡镇人大工作现状及其对策谈点个人拙见。

        一、发展：乡镇人大实际地位不断得到提升

        近年来，在党的领导下，作为我国国家权力机关的人大体系，其法定权威开始逐步归位，最基层的乡镇人大的地位和作用也在一定程度上显示出强化的趋势。以宣汉县为例，在20世纪90年代之前，各乡镇人大的机构设置，人员配备和权力运行都极不规范。特别是在1986年《地方组织法》规定乡镇人大由主席团召集并主持前，乡镇人大由乡（镇）长召集，人大对乡镇政府实施“同体监督”，人大完全成为政府的“橡皮图章”。1990年1月《主席团条例》公布实施，我县各乡镇人大在同级政权体系中的地位开始被确立，具体表现在人大从无固定办公点、无职级、无牌子的“三无”状态发展到有办公室、有职级、有主席团的“三有”状态。1995年2月《地方组织法》第三次修改后并规定乡镇人大选举本级人民代表大会主席、副主席，并明确表述了乡镇人大主席、副主席的设置及其闭会期间的工作职责。1995年8月《主席团条例》第二次修改，同修改后的《地方组织法》一道，这一法一条例的修改实施，对指导乡镇人大工作，提升乡镇人大形象发挥了重要作用。目前，我县乡镇人大工作按照《主席团条例》规定，基本构建了一个主席，一个（兼职）秘书，一间办公室和一块牌子的相对独立的权力运转体系，成为乡镇政权体系中，党委、人大、政府不可缺少的“三套马车”之一。

        现行《地方组织法》和《主席团条例》都规定了乡镇人大的职权主要有四个方面：（1）、保证权、即保证宪法、法律、行政法规和上级人大的决议决定在本行政区域内的贯彻执行；（2）、决定权，即决定本行政区域内的重大事项；（3）、监督权，即监督本级人民政府的工作；（4）、选举权，即选举本乡镇的正副人大主席和正副乡镇长。在实践中，乡镇人大的工作还没有充分制度化和具体化，但与以前相比，乡镇人大已经有了相当明显的变化和发展，在同级政权中有了一定的实际权力地位，主要表现在：

        （一）、组织制度化。乡镇人大主席团成为乡级人大的“常设性工作机构”，并开展起经常性的日常工作。在乡镇人大设立主席，副主席以前，主席团负责召集并主持召开人大会议。乡镇人大主席团不具有法定常设性，只在开会期间发挥作用，会议结束即行解散，乡镇人大的工作因此缺乏连续性。为了解决这一问题，修改后的四川《主席团条例》明确规定，乡镇人民代表大会闭会期间，乡镇人大主席、副主席召集并主持主席团会议，受主席团委托处理主席团的日常性工作。因此，乡镇人大主席、副主席的设立及其职权的明确，为人大权力在会议之后的延伸提供了法律支持和制度保障。乡镇人大主席、副主席虽然不具有召集主席团行使常设机构职能的权限，但他是人大的常设性工作机构，能够经常性地开展工作，行使职权。乡镇人大主席、副主席是乡级人大中重要和正式组织，其工作的连贯性使乡镇人大成为同级政权体系中一个稳定的权力主体。

        （二）、工作规范化。随着组织建设的制度化，乡镇人大的活动开始走上经常化，正规化的轨道。乡镇人大依法开好各次人代会，主席团会议，提高代表的客观决策水平，作出比较符合民意的决议决定；代表评议、专题性代表会议、在监督政府工作、决定重大事项方面开始发挥越来越多的作用；开展经常性的法制宣传和执法检查，保证宪法、法律的贯彻落实；认真受理代表和群众的来信来访，督促政府及时答复有关建议，批评和意见，改进了政府的工作；有计划地联系代表和选民，定期组织代表开展“代表致富工程”，“五个一”，代表“夜访农家”，代表“向选民写一封信”活动，从而形成了人大主席、副主席、人大代表活动小组，全体人大代表、全体选民的互相沟通、互相支持的塔式联系网络。乡镇人大日常工作的广度、深度和力度有所增强，各项工作的开展渐趋规范化，工作效率、质量不断提高。

        （三）、地位权威化。乡镇人大的法律地位很高，但在现实中还需要一个渐进的过程。近年来，乡镇人大对乡镇社会、经济和政治活动（主要是决策）的介入度和影响度相对提高，人大发挥的作用也越来越大，其实际地位开始权威化。1995年《地方组织法》修订以来，我们县的乡镇人大成为解决本地群众实际困难的国家机构，尤其是在解决乡镇范围内一些有关社会安定、社会发展的“热点”、“难点”问题上，农民负担、农村税费改革，场镇人畜引水及基础设施建设、抗洪抢险救灾等方面，起到了政府无法取代的决定性作用。乡镇人大已初步改变原先作为政府“服务机构”的角色而成为一个能独立发挥功能的权力点。乡镇人大地位的提高是以同级党委的领导为前提的，党委的“支持度”，政府的“配合度”以及人大自身的“有为度”是乡镇人大地位权威化、高低变迁的基本变量因素，其中党委的支持是最关键的。

        从上面的分析我们不难看出，乡镇人大在基层政权的权力运作模式中的地位正处于一种提升状态，“橡皮图章”正在刚性化。这与我国政治体制改革的大趋势是一致的，也是新时期人大工作的基本要求。
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        二、问题：乡镇人大运作的困惑与尴尬

        目前、乡镇人大的发展尚处在初始过渡阶段，人大在乡级政权结构、功能、运行中的问题很多，人大与党委、政府的关系缺乏法制化，导致了乡镇人大在乡级政权运作中的一系列问题。

        （一）对乡镇人大的地位及作用的认识存在误区。

        在世俗人眼中乡镇人大是虚职，人大主席团成员甚至个别人大主席对人大的性质、地位、作用缺乏正确的认识，认为人大是形同虚设的“空架子”，安置老同志的“养老院”，到人大就是“退居二线”等，抱着“多一事不如少一事”，“只栽花不栽刺”的想法，消极应付，甚至怨天尤人，自暴自弃。二是个别乡镇长，甚至党委书记错误地认为乡镇一级只要有党委的决定、政府执行就够了，人大介入是多此一举。使人大在一些大事上没有了决定权，自然就谈不上监督权甚至监督力度了。三是一些乡镇把人大工作视为一般工作部门（如订阅人大报刊），还有一些乡镇党委不重视，政府不配合，乡镇政府对乡镇人大依法行使职权采取消极应付的态度，个别人大主席团抱着无所谓的态度，甚至丢弃《主席团条例》的规定而不顾。四是乡镇人大主席（副主席）的党内职务低于政府主要领导，工作难以开展。目前，在乡镇领导体制中，有的党政“一肩挑”，乡镇政府正职为党委副书记、副乡镇（常务副乡镇长）为党委委员，而人大主席只是党委委员，人大副主席党委成员就不是了，有的虽然进了党委班子，排名却在政府正职之后，使人大主席处于一种尴尬境地。另外，乡镇政府在安排工作，把人大主席当作小工使唤的现象时有发生，人大主席驻村包点，催粮收款，社会治安、煤矿安全、计划生育等各项工作冲锋在前。这些工作不干不行，不干或干不好拿不回工资和奖金。至于说人大工作，乡镇没有作为考核目标，搞与不搞，搞得好与不好，对乡镇没有啥，县乡人大又是指导关系，只是对上级人大不好交待，“种了别人的田，荒了自己的园”，从而使乡镇人大主席团的法律地位得不到普遍的认识和重视，个别年轻的人大主席碰到一些熟人，人家只是会问：你今年还不到四十岁，正是工作的年龄，咋到人大呢？听到这话，心里发焦，有种说不出的滋味，甚至还有人发出了到人大就是犯了错误的疑问。诸如种种，人们的观念和认识一时还难以改变。

        （二）乡镇人大选举形式化，乡镇政府偏重单向对上负责。

        在乡级权力关系中，乡镇政府对上负责得到充分体现，对同级人大负责则明显不足。《地方组织法》规定，乡镇政府对同级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告工作，但在实际运作中，政府对人大负责的制度并未落到实处。造成这种状况的原因有两点：（1）、乡镇政府主要领导人（正副乡镇长）的实际任免调配权主要集中在县级党委及其组织部门的手里，选举多流于形式。乡镇政府主要领导人的任免调配程序一般是：县（市辖区）常委会决定乡镇政府领导干部人选，组织部门在作出决定前进行考察，在作出决定后宣布有关任免调动决定。随后乡镇政府领导走马上任，待乡级人代会召开时再通过选举形式加以确认。（2）、量化指标完成情况成为上级衡量政府领导政绩，决定其升降去留的主要标准，量化指标自上而下制定，并逐级分解落实任务和责任到人。由于人大的选举流于形式，人大代表评议和群众公证等监督形式对乡镇政府领导职务的升降不起决定性的作用，因而乡镇政府对乡镇人大负责的制度缺乏实际保障。一方面造成乡镇政府对上负责有余而对同级人大主席团负责不足，乡镇政权的上下运作互相脱节，另一方面直接选成了乡镇人大的法定功能弱化。

        （三）、乡镇人大主席团党政化，人大工作缺乏自主性。

        目前，各地的乡镇人大主席（副主席），已成为组织和领导人大工作的核心力量，除人大主席是专职外，人大主席团成员一般由党委书记、副书记、组织委员、团委书记、民政干部组成，个别乡镇甚至还包括正副乡镇长和一些行政职能部门的领导。据调查，乡镇人大主席团的组成中，有一半以上是党政领导人员。主席团的党政化，在现实条件下，有利于人大得到党委的实际支持。但在党政合一型的领导体制下，党政领导都要把比较多的精力放在党委和政府的事务上，从而客观上会忽略其作为乡镇人大主席、副主席或主席团成员的职责。比较严重的是，来自党委或政府的领导，往往会以“首长负责制”或“以党代替制”取代人大“合议制”，会以政府利益为导向使人大工作产生短期化倾向，乡镇人大的功能及其方式因此受到扭曲。

        （四）、在乡镇党委、人大和政府的三方关系中，党政合一型的领导体制使乡镇人大处于较高程度的虚权地位。

        《地方组织法》赋予乡镇人大的职权难以很好地行使。例如在决定权方面，乡镇日常工作中有关重大问题的决策一般是由党委研究决定的，乡镇党委特别是党委书记是事实上的决策者；乡镇政府没有全体会议和常务会议这样的权威决定形式，乡长办公会议一般是布置具体的工作，政府中的重大问题必须拿到党委会上研究决定；乡镇人代会的召开和议题，人大主席或主席团工作的开展，都要在乡镇党委的统一领导下进行。党政领导交叉兼职，党政职能严重不分是目前乡镇领导体制的普通现象。“三块牌子一个门，进门只找一个人”变成了不争的事实，或者由党委书记包办一切，或者都要看党委书记的脸色行事，还美其名曰是在加强党的领导，乡镇人大独立行使职权，发挥人大作用受到很大的影响。

        （五）、乡镇人大的功能运行缺乏民主性，基层民主发展不足。

        对于农村基层区域而言，推进民主政治的途径主要有两个：一是强化基层群众自治组织即村民自治；二是强化基层直接民主，健全乡镇人大制度。目前，村民自治正处在积极推进的过程之中，而乡镇人大的民主建设都相对滞后，表现在乡镇人大的功能运行缺乏民主性，这与加强基层民主政治的总体目标不相适应。
        乡镇人大功能运行民主性的缺乏，除了上面所涉及的人大地位作用认识不足，选举形式化和主席团党政化以外，还主要体现在以下几个方面：一是人大代表的素质较低，代表意识不强，民主观念薄弱，不能很好地代表选民参政议政，行使管理乡镇事务的权力。二是人大决策程序简单化。在乡级政权的决策过程中，由党委意图到人民意志（人大决策）再到政府行为，往往使用最简单化的程序，其中乡镇人大的提升（即从党委的建议上升为国家意志）作用被忽视，审定议案没有充分的准备工作和讨论过程。三是人大监督避重就轻。人大监督包括工作监督和法律监督两大类。目前，各地乡镇人大的执法检查、民主测评、代表视察等活动虽然解决了一些有关人民生活的“热点”、“难点”、“焦点”问题，但大多数没有注重深层次的社会矛盾，没有解决政府的积弊和人民群众的尖锐呼声。所有这些问题的根本原因，在于乡镇人大法定权力没有落到实处，人大的地位和权威在有所提升的同时，依然远远没有得健全和完善。
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        三、对策：加强乡镇人大工作的根本出路

        上述状况已经明显地影响到乡镇人大整体职能作用的发挥，损害了基层国家权力机关的良好形象。为保证依法治国方略的贯彻实施和基层民主政治建设的进程，保证基层政权的巩固和广大农村的稳定和发展，加强和改进乡镇人民代表大会和乡镇人大工作具有重大的现实意义和深远的历史意义。

        （一）正确处理好乡镇人大与乡镇党委、政府的关系。乡镇人大、乡镇党委、乡镇政府是乡镇权力体系中的三个中心，三驾马车，只有三者协调一致，才能促进各自工作的顺利开展。为此，一方面乡镇党委把人大工作纳入重要议事日程，加强对乡镇人大工作的领导，认真研究和帮助解决人大的法律地位。乡镇政府要树立法制意识，自觉接受乡镇人大的监督，凡属人大职权范围内的事项，必须主动报请人大审议、批准。乡镇人大一旦对重大问题作出决议或决定后，政府必须认真执行。对于乡镇政府下属的站、所、办，乡镇人大应当加强监督，虽然其负责人的人事任免不归乡镇人大，但乡镇人大组织的代表评议结果应当成为这些中层干部任免奖惩的主要依据。另一方面，乡镇人大在工作中要与乡镇党委、政府多沟通，多召开一些联席会议，各项工作尽可能得到党委、政府的支持。在工作中要认真贯彻执行党的路线、方针、政策，严格按法律规定履行各项职权，支持党委、政府的中心工作。并通过自身的工作，努力把党的主张与人民群众的意志结合起来。

        （二）县级及其以上人大应加强对乡镇人大的监督指导。县级及其以上的人大常委会与乡镇人大主席团之间不是领导与被领导的关系，而是法律监督关系，工作指导关系和联系关系，为此，乡镇人大和上级人大常委会之间要加强联系，加强沟通。由于上级人大地位的特殊性，加强对乡镇人大工作的监督指导，能给乡镇人大强有力的支持。一方面上级人大的重视和支持，能使乡镇人大工作经常化、制度化、法律化、规范化，使乡镇人大在开展工作时，能放开手脚。另一方面，可以帮助乡镇人大解决一些实际问题。如乡镇人大干部的编制，职级、待遇、提拔、使用及人大的办公条件等问题，县级以上人大可向同级党委、政府提出建议，督促加以明确、落实。这样，可使在乡镇人大工作的同志感到不低人一等，安心于人大工作。

        （三）加大宣传力度，扩大乡镇人大的影响。乡镇人大履行职权难的一个重要原因，就是乡镇人大的地位和作用人们知之甚少。这就要求我们必须加大宣传力度，扩大乡镇人大的影响，使各方对乡镇人大的地位及作用有足够的认识，自觉地维护乡镇人大的权威。为此，一方面，要充分利用报纸，杂志及电台、电视台等煤体加大《宪法》及《地方组织法》、《主席团工作条例》中对乡镇人大地位及职权规定的宣传力度，争取做到家喻户晓，使人民群众真正了解乡镇人大的地位和职权是法定的，自觉地维护乡镇人大的权威。另一方面，要充分宣传乡镇人大工作中涌现出的典型、好的经验及作法，使群众明白乡镇人大是能够实实在在为群众办实事的，是为民作主的机构，扩大乡镇人大在群众日常生活中的影响。

        （四）深化乡镇人民代表大会制度建设。要使乡镇人大顺利地开展工作，必须从制度上加以保证。第一、要根据形式的发展，扩大乡镇人大行使决定权的范围。在改革开放和社会主义市场经济条件下，乡镇政府工作增多，职能扩大，其工作需要规范的事项也越来越多。同时，随着民主法制建设步伐的加快，这种新的形势必然要求进一步扩大乡镇人大的职权范围。第二、对乡镇人大行使决定权的程序作进一步规定，使乡镇人大的决定权具有更强的可操作性。由于《地方组织法》、《主席团条例》对乡镇人民的代表大会行使决定权的范围只作了原则的规定，在具体操作中，乡镇人大普遍反映落实决定权有困难，致使一些乡镇人大不能有效地发挥监督作用。

        (五）加强乡镇人大干部队伍建设。鉴于乡镇人大没有设常设机构，工作主要来自乡镇人大干部组织代表开展的特点，按照干部“四化”要求，配齐配强人大班子成员及工作人员，同时加强对他们的学习培训，不断提高其政治素质和业务能力，努力强化乡镇人大干部队伍建设。要力争做到乡镇人大干部同乡镇党委、政府干部保持四个大致一样：一是年龄上大体一样，乡镇人大主席、副主席人选的年龄要梯形安排，既要有老同志，也要有新同志，消除人大就是老同志的错误观点。二是在提拔交流使用的频率、级别、节奏上大体一样，对乡镇人大工作实绩突出的人大主席，可以提拔、交流到县级人大机关，县级相关部门和乡镇党委书记、乡镇长、副书记，不能形成干部一到人大工作就提拔无望。三是在待遇（如电话费）和办公条件上大体一样，人大干部的政治、经济待遇要与同级党委、政府、同级干部一致，不应有歧视。四是在学习、培训、参加上级有关会议上应大体一样。县上的各种会议、组织的各种培训应通知乡镇人大主席参加，对乡镇政府下属的站、所、办负责人的任免奖惩，乡镇人大应该具有更大的发言权。

        （六）不断提高乡镇人大代表素质。乡镇人大代表素质的高低对乡镇人大正确履行职权有着重要的影响。为此，必须不断提高乡镇人大代表的素质。第一、要坚持代表当选条件。当选代表必须具备政治条件，品德条件、文化条件、既具有参政议政之能、，又具有参政议政之德，才能胜利代表人民行使权力的重任。第二、科学确定代表结构。这就要求要处理好干部、工人、农民、知识份子等各方面代表的比例。在乡镇人大主要是普通群众代表与干部代表的比例，要防止把乡镇人大代表会变成干部会，要使人大代表真正代表人民。第三、要做好代表培训工作。通过培训，使代表掌握基本的法律知识，熟悉人大及代表行使职权的方式和程序，为履行代表职责作准备。第四、实行代表责任制。代表必须恪尽职守，努力工作，对人民负责，受人民监督。代表必须分工联系选民，随时了解和反映选民的意见和要求，代表小组定期开展活动。对不称职的代表，乡镇人大可建议其所在选民予以罢免等。
        （作者系宣汉县人大常委会办公室副主）