我国《宪法》和《地方组织法》规定，县级以上地方各级人大常委会讨论，决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项，体现了社会主义民主，同时，确立了地方人大常委会在地方国家机关中的权威性。但是，从实际情况看来，这一权力还没有得到充分行使。笔者认为，正确处理好党的领导权、人大决定权和政府行政权三者之间的关系，是保证地方人大常委会行使决定权的关键，更是推进和谐社会，充分发挥人大职能作用的重要举措。本文拟就这一问题发表个人拙见。

        一、充分认识党的领导权，人大决定权和政府行政权“三权”关系的基本含义具有十分重要的意义

        (一）、党的领导权是人大决定权和政府行政权的基础

        在我国，领导权是党引导和带领无产阶级和广大人民群众向着党的纲领所规定的奋斗目标前进的一种社会权力。它通常表现为三种形式:即政治领导、思想领导和组织领导。通过政治领导，党制定出正确的路线、方针、政策和对政治方向进行引导，辅之以有效的思想政治工作，并通过党员干部的身体力行及组织上的层层负责，党便能完整有效地行使领导权。

        人大的决定权是指国家权力机关依法享有的代表人民决定国家重要事务的权力。地方人大常委会的决定权则指地方人大常委会依法享有的决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作重大事项的权力。

        政府行政权实际上是一种管理权。马克思认为：“行政是国家的组织活动”。从这一观点出发，行政权便是指国家行政机关在对国家事务进行有组织的管理活动中执行权力机关决定所产生的管理权。

        领导权、决定权和行政权并非肇始于社会主义国家。领导权源于政党制度，而决定权和行政权来源于议会制度，是资产阶级民主革命的产物。在我国，中国共产党在夺取政权之前即已产生，并一直成为推翻旧政权的领导核心。人民代表机关则是建立民主政权后由各阶层的代表组成的,中国共产党的领导权由其性质自然而然地形成，人民代表机关享有决定权，行政权由人民政府行使。虽然三权之间在性质、职能及行使方式等方面有所不同，但在根本利益上都代表了人民，领导权始终是行使决定权和行政权的基础。

        (二)、人大的决定权和政府行政权是实现党的领导权的根本保证

        在领导权、决定权和行政权中，领导权是基础，这是毋庸置疑的。那么，如何实现党的领导权呢？资本主义国家政党通过控制议会从而实现领导，实际上就是通过国家政权体现政党的领导权。同样，通过国家政权实现党的领导权，也是无产阶级政党实现党的领导权的基本途径。两者形式相同，本质迥异。可以这样认为，决定权和行政权在领导权的实现过程中起着桥梁作用，没有前两者的行使，党的意志就不能转化为国家的意志。领导权一般是适用于本阶级及其群众，是一种方向上的领导，而包括决定权和行政权的国家政权则适用于国家的一切领域及每个公民，并且，这种权力是以国家机器作为后盾的，具有普通的强制性。因此，决定权和行政权具有领导权所不能替代的功能，如果这两者得不到应有的重视，领导权也就不能完整的行事。
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        (三)、人大决定权是政府行政权行使的前提

        决定权和行政权是国家政权中的基本权力，它们同源一体，来自权力机构。在我国的国家政权体系中，行政权作为政府的一项根本权力派生于权力机关，而在权力机关的决定、立法、监督、任免四项权力又是最根本的，因此说行政权派生于决定权并不过分。《宪法》和《地方组织法》都规定于行使行政权的前提，行政权在一定意义上是为了执行决定权而产生的权力。

        在地方国家政权中，地方各级人大常委会依法享有讨论、决定本区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项的权力。如果地方人大不能完整地行使宪法和法律赋予的这些权力，地方政府对这些问题在实际工作中就没有依据，对地方人大常委会来说，这是严重的失职，如果地方政府越俎代庖，行使了本应由人大行使的决定权，对政府来说则是越权，这是与依法行政的原则相违背的。

         二、正确处理党委与人大的关系，有利于加强党的领导，不断推进政治文明建设进程

        就党与人大的关系来说，如前所述，党对人大实行政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向权力机关推荐重要干部，而不是对人大的立法权、决定权、任免权和监督权的具体干涉和包办.

        （一）、地方人大及其常委会应自觉接受同级党委的领导

        中国共产党的领导地位是历史形成的。我国的人民代表大会制是在党的领导下建立和健全的，人大工作也在党的领导下开展。宪法确立了党在国家事务中的领导地位，明确提出在党的领导下发展社会主义民主、健全社会主义法制。党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的。人大及其常委会必须自觉尊重和主动接受党的领导，这是做好人大工作的根本保证。必须以党的基本路线为指导，认真行使宪法和法律规定的各项职权、并以此作为衡量人大常委会工作的标准。

        党委虽然领导同级人大及其常委会的工作，但党的各级组包括人大党组织，都要遵守党章关于“党必须在宪法和法律范围内活动”和宪法关于任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权的规定。党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守宪法和法律。所有的党组织、党员特别是党员领导干部的言行，都不得同宪法和法律相抵触，要善于把党的领导和充分发扬民主、严格依法办事结合起来。

        （二）、加强和改善党对人大监督工作的领导

        当前人大监督工作不力的原因是什么？有的同志指出，除了认识上和工作上的原因外，主要原因在于体制问题，在于党委、人大、政府的关系进一步理顺。可以说，如何进一步加强和改善党对人大工作的领导，是加强和改进人大监督工作的关键所在。目前，人大监督必须解决两个问题：一是同级党委的某些决定(该决定权本应依法由人大行使），往往不经人大、就直接交给政府去执行，“党委决定、政府去办”，人大怎么去监督的问题？二是人大虽然可以对“一府两院”的工作进行监督，但这些机关所发生的问题，有的可能是执行党委的决定造成的，一追究责任就追到党组织头上，人大对此难以监督。因此，必须认识到党不能代替国家权力机关行使的权力，党对国家的领导，主要是政治领导、组织领导、思想领导，是路线、方针、政策的领导。党对国家事务领导的一个十分重要的方面，就是把党的方针政策通过国家权力，按照法定程序，变成国家意志，使之成为对全社会具有普遍约束力的行为规范。

        （三）、必须正确处理党管干部与人大依法行使人事任免权的关系

        党管干部是党的组织原则，对于实现党的领导，贯彻党的路线、方针、政策起着重要的保证作用。必须毫不动摇地坚持党管干部的原则。但是，党管干部不等于党委直接任免国家机关干部。法律赋予人大及其常委会对国家机关重要干部的任免权。这样，就产生了党管干部与人大及其常委会依法行使任免权的关系问题。要正确认识和处理二者之间的关系，必须做到以下两点：一是党组织要切实做好推荐由人大及其常委会任命国家工作人员的人选工作，支持人大及其常委会充分行使任免权。二是人大的党组织应做好工作，积极贯彻党委的意图，保证党委意图的圆满实现。

        三、正确处理人大与政府的关系，共同为地方经济跨越式发展发挥各自的职能作用

        如何处理好人大与政府的关系，特别是监督与支持的关系，是当前监督工作中面临的一个重大课题，对此，吴邦国委员长非常重视，在十届全国人大常委会的第一次会议上，他就对这个问题专门进行了阐述，并指出：“人民代表大会是国家权力机关，政府是它的执行机关，是国家行政机关。一个是国家权力机关，一个是它的执行机关和国家行政机关，他们之间的关系是清楚的，二者目标一致。国家权力机关对同级国家行政机关的监督，一个是法律监督，一个是工作监督。主要是人大既要监督又要支持政府工作，监督也是一种有力的支持。但不要代替政府工作，不要干预政府工作。”

        就法律属性而言，人大监督是一种制度，如果没有制约，监督就不成其为监督。但制约不是人大监督的全部，更不是它的终极目标。人大监督的终极目标是通过必要的支持，与同级政府形成良性互动，从而建立一种和谐稳固的权力运行机制，确保国家机关按照人民的意志行事。如果说监督是一种外部表现形式的话，那么支持就是它的内在价值追求。

        把支持与监督放在同等位置上，并强调其重要性，这是对马克思主义监督理论的丰富和发展，是人大监督工作顺应时代挑战而作出的新的探索，是观念的递进和理论的创新。传统的监督理论认为监督就是一种纯粹意义上的制衡。尤其是在西方国家，监督体现了不同利益集团之间的冲突与对立，被认为是一种权力的博弈，而在我们国家、在人民代表大会统一行使权力的前提下各个国家机关既分工明确，又相互协作。用吴邦国委员长的话说，就是大家的目标相同，都是在党的领导下发挥各自的职能作用。这种体制上的优越性，为我们在实践中正确处理监督与支持两者之间的关系，提供了一个现实可能性。
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    当然，强调对政府工作的支持，并不意味着将人大监督权虚置，将人大监督功能弱化，也不意味着人大就对政府工作中存在的问题可以无原则地回避。问题的关键是如何把握好既不失职也不越权的界限，如何处理好监督与支持的关系，如何对人大监督权进行恰当的定位。彭真同志曾指出：“只管重大原则问题。重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”吴邦国委员长则强调，人大对政府既要依法监督，又要对他们依法行政给予支持，不要去干预他们的工作。这两段话实际上是对人大监督的权限作了精确的界定。工作评议是地方人大在实践中探索出的一种新的监督形式，如何使这种监督形式更加规范，更有实效，也同样需要处理好监督与支持的关系。今年以来，县人大常委先后对县法院3名副院长，县检察院3名副检察长，县人民政府9名副县长进行了述职和工作测评，并对建设局、交通局等5名局长（主任）进行了述职评议，产生了良好的社会效果，特别是对从一开始就得到了政府的积极配合，所产生的实际效果也让同级人民政府满意。

        四、在实践中应充分协调领导权、决定权、行政权“三权”的关系。

        改革开放以来，我们党特别注意在政治体制改革中推进社会民主和法制工作，人大工作也有了一个新的起点。但仍有不少地方党委和政府对人大工作认识不足，难以正确处理“三权”的关系，造成地方人大难以充分行使决定权。仅以某县调查为例，从1979年至2005年，地方人大成立25年来共作出的368项决议、决定来看，其中属于批准性的186项，占50.5%；属于执行性的118项，占32%；属于决策性的47项，占12.8%。其中，还有17项不应属人大的决定范围，占4.6%。从而可以看出地方人大决定权的行使与宪法、法律的规定相比，还远远不够。主要表现在三个方面：一是有些地方党委的领导权取代了人大的决定权，人大即使偶尔作出决定也是形式上的；二是党委和政府联合发文，对一些本属于人大决定的重大事项决定绕过人大作出了决定；三是一些地方政府有时也越权把重大事项当成日常行政事务作出决定。归根到底，这些情况说明了有些地方党委和政府对人大工作的不够重视。

        当前，保证地方人大充分行使决定权具有重要的现实意义，它能密切党和群众的联系，有利于社会的稳定。第一、保证决定权的行使是党密切联系群众的重要形式。进一步发挥地方人大的作用，保证地方人大决定权的行使是人民群众管理国家事务和社会事务的最有效的实现形式，它能使人民群众充分发挥集体智慧，树立主人翁的责任感，这对于克服经济发展中的困难，加快现代化建设进程至关重要。第二，保证地方人大充分行使决定权有利于加强民主和法制建设，促进社会稳定。建国以后，在党的领导下，我们选择了符合我国国情，符合历史发展必然性并能保持社会长治久安的社会主义制度及其相应的组织形式，这是我国社会稳定的政治基础。只有社会稳定，一个必要的条件，就是要加强民主法制建设。毛泽东同志说：“没有广泛的人民民主，人民民主专政就不能巩固，政权就不会稳定。”保证地方人大行使决定权，人民群众就能充分表达他们的意志和愿望，就能在人民内部造成又有集中，又有民主，又有纪律，又有自由的政治局面。

        那么，如何才能保证地方人大充分行使决定权呢？

        第一，地方党委要正确行使领导权。战争年代，由于全国性的政权尚未建立，党必须对一切事情作出决定，这是时势所决定的，但如果至今仍然党政不分，以党代政就显得不适应了。我们必须克服历史性的影响，在行使党的领导权时，充分重视运用国家机构这一形式，善于把党的意志转变为国家的意志。实践证明，如果党委包揽一切，不但难以把事情做好，而且会削弱党的领导。加强党的领导还必须改善党的领导。邓小平同志讲：“我们说改善党的领导，其中最重要的就是加强思想政治工作。”地方党委应当明确职责，把领导权中的政治领导、思想领导和组织领导统一起来，才能真正加强“执政”能力建设。

        第二，地方人大常委会要以对人民高度负责的精神强化对决定权的认识。地方人大常委会要依靠地方党委摆正与同级政府的关系，根据实际情况对法律规定的“重大事项”加以明确，形成共识。属于自己权限范围内的必须主动行使权力，做到不失职；对于不属于自己权限范围的事尤其是日常的行政事务则不宜作出决定，做到不越权。并且在行使决定权的过程中要深入调查研究，充分发扬民主，严格按照法律程序办事，这样作出的决定才是可行的和有效的。另外，在行使决定权时还要注意决定的内容，要把重点放在那些决策性的事项上，这样的决定对当地的政治、经济、教育、科学、文化、民政、民族事务和发展尤其重要。

        第三，地方政府要提高对地方人大行使决定权意义的认识。地方政府要把人大的决定作为行政行为的重要依据之一，坚持依法行政。在工作中，一要做到不越权，使重大事项由国家权力机关决定；二要自觉贯彻执行同级人大常委会的决议、决定并追踪落实；三要认真办理人大代表提出的议案、批评、意见和建议。另外，在遇到地方人大的决定与上级人民政府变更措施出现矛盾时，地方政府必须主动向同级人大和上级人民政府协调处理，做到局部利益与整体利益相一致。

        第四，建立党委汇报会，人大、政府定期联席会议制度。正确处理好党委、人大、政府之间的关系，建立党委汇报会，人大、政府定期联席会制度十分必要。党委汇报会每年至少召开一次，主要是听取人大常委会的汇报，讨论决定人大工作的重大事项，研究解决人大工作中的具体问题。人大、政府联席会议每年召开两次为宜，主要是互通情况、交流意见，研究商讨有关重大问题。从而促进“三者”之间工作的良性互动、科学有序运转。
        (作者系宣汉县人大常委会党组书记、常务副主任)